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新型城镇化道路的实质进展: 户籍制度的重大转折

作者: 张娟 陆元辉   来源:财富时代杂志 2019 04月刊 2019-05-06 14:12


 
4月8日,国家发展和改革委员会正式公布《2019年新型城镇化建设重点任务》。该文件一经公布便引起舆论的热烈反响,仅24小时百度在该文件标题下的搜索结果就为570余条,而同样主题的《2018年推进新型城镇化建设重点任务》文件标题下的搜索结果却只有60个。权威媒体对这两个事件的关注也呈现此种显著区别,即2018年的文件在百度资讯下的搜索结果仅有3个,其中真正有关联的还只有1个,是以宅基地为主题的澎湃新闻报道,而2019年的文件却在24小时内已经得到人民网、中国广播网等19家媒体的报道。同为新型城镇化建设的政府年度工作规划,受关注却有如此差异,其中原因在于今年的工作规划涉及到人口300万以下Ⅱ型大城市全面取消落户限制,人口500万以下Ⅰ型大城市全面放开放宽落户条件的户籍改革这一牵动大众神经的主题。真正理解此文件的重要意义,可能需认真整理一下我国新型城市化建设的来龙去脉。


当前新型城市化建设的成果和问题

若稍加注意,应该关注到此次文件发布虽是以发改委名义,但发文通知中提到了“经推进新型城镇化工作部际联席会议审议通过”,这个推进新型城镇化工作部际联席会议是2014年7月国务批准设立的由发改委作为召集单位,中央编办、公安、财政、教育、人社、住建、人行等14个部委共同参与的工作协调制度。在该联席会议制度成立的前6个月也就是2013年12月首次中央城镇化工作会议召开,并于稍后2014年3月以中共中央、国务院名义印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。

该联席会议制度是十八大提出坚持有特色的新型城镇化道路,并制定《国家新型城镇化规划》具体目标后,负责协调、推进落实具体工作的机制。联席会议以每年一次定期会议的方式,总结上一年城镇化工作成果,作出下一年城镇化工作规划。在2019年3月的第六次联席会议的官方通报中,将当前新型城镇化建设的成果总结为“人口市民化稳步推进,户籍和常住人口城镇化率均提高1个百分点以上(注:2018年指标);城市群规划全面实施,大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局不断优化;城市补短板力度加大,城市功能和可持续发展能力稳步提高;城镇化关键体制机制改革持续推进,重点领域和关键环节有所突破”;同时,把当前城镇化面临的问题总结为“存在市民化进程不快与质量不高并存、‘大城市病’突出与中小城市人口减少并存、城乡要素流动不畅与公共资源配置不合理并存、城镇化建设资金不足与地方政府债务风险并存等问题”。



农业转移人口落户是新型城镇化的关键

根据2014年中央城镇化工作会议的精神,新型城镇化“要以人为本,推进以人为核心的城镇化,提高城镇人口素质和居民生活质量,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”,《国家新型城镇化规划》的新型城镇化的首要指标则是要实现2020年常住人口城镇化率60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右。

虽然2016年国务院《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》就提出了“推进农业转移人口市民化”的要求,同年也通过《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》提出了具体明确的指标。但是,从2017年到2019年联席会议关于农业转移人口市民化“进程仍比较滞后”“激励机制仍不健全”“市民化进程不快与质量不高并存”的描述来看,农业转移人口市民化仍然是我国新型城镇化建设的关键制约因素。



从数据上看,根据国家统计局数据显示,2018年末全国常住人口城镇化率为59.58%,户籍人口城镇化率为43.37%,分别比上一年提升了1.06、1.02个百分点。这其中,全国常住人口城镇化率已经接近《国家新型城镇化规划》提出的2020年的目标,而户籍人口城镇化率实现目标仍有一定差距。从质量上看,根据中国社会科学院副院长蔡昉在《如何让新型城镇化走得更远》(2018年4月)一文的观点,目前我国城镇人口的年度增量构成中,约16%为自然增长,5%是农转非人口,26%系农民工增长的贡献,53%则来自于所谓的就地转移(通过改变行政区划,如县改市、乡改镇、村改居委会等手段导致城镇人口的增加)。由于在这种单纯统计口径的变化中,大批农村居民身份虽然变为市民,甚至很多还获得了城镇户口,但本身并不涉及就业类型和居住地的变化,并不发生劳动力的重新配置,因此不是典型的库兹涅茨过程。


户籍制度是农业人口市民化的主要限制

一直以来,我国的城镇化速度飞快,而户籍制度改革却采取了渐进的方式推进,两者节奏并没有实现完全同步。所以导致了城镇人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间形成一个缺口,这一缺口值在2012年时为16.7,也就是常住人口城镇化率为52.6%,户籍人口城镇化率为35.3%,按此基数计算,即使实现2020年常住人口城镇化率60%,户籍人口城镇化率达到45%的目标,这一缺口仍然是15%左右,也就是说7年的时间这一差额也只实现百分之一点几的缩小,这就意味着,仍有大量长期居住在城市的农民,无法获得城市户籍,对应的就无法获得与户籍相关的市民待遇,这不仅关系到新型城镇化在教育、医疗、养老、住房等基本公共服务指标方面能否实现的问题,也有可能造成不能市民化的农民返乡数量大于进城数量的逆城市化问题,而在农业生产效率没有提升,乡村振兴未能实现时,这就变成对国家经济的负面因素。

如此看来,此次公布的《2019年新型城镇化建设重点任务》Ⅱ型大城市全面取消落户限制、Ⅰ型大城市全面放开放宽落户条件的户籍改革,同时,配套常住人口凭居住证实现基本公共服务全覆盖,通过“人地钱挂钩”等财政支持农业转移人口市民化的综合措施若得已落实,确实会使户籍与公共服务挂钩的现象在绝大多数城市消失,而未来户籍差异也将会在城市化进程中彻底退出历史舞台。